广东环评改革：风景这边独好

作者 | 山村野夫

本文转载自公众号【清合】,仅代表作者观点。

11月26日，广东省环评制度改革指导意见姗姗来迟，终于和公众见面并征求意见了。

环评改革早已不是什么新鲜事物，但广东环评改革还是给环评界带来了不一样的感觉，获得了广泛的关注。

关注环评改革者众多，各自目的不一。

建设单位关注能否享受到简政放权的红利?
环评单位担心是不是没了业务。

那么，这份环评改革指导意见，到底有哪些特别之处、有哪些新鲜之处呢？且听村夫一一道来。

（一）改革的“指导意见”

2018年，广东省GDP为9.73万亿，连续30年全国第一。经济强省的背后，处处透露出低调实干的本色，背心、大裤衩、人字拖的形象早已深入人心。

珠三角首当其冲：经济占全省80%之多，法治环境、营商环境为人称道。更难能可贵的是，经济发展的同时，环保也没落下。

自国务院印发大气污染防治行动计划（国十条）以来，珠三角作为彼时的重点区域，率先连续三年PM2.5年均值稳定达标，圆满完成了任务。

以至于后大气十条时代（打赢蓝天保卫战），珠三角已被剔除出去了重点区域，取而代之的是汾渭平原。

本次广东省环评改革顶层设计，名为“指导意见”，即为省内各地实施环评改革提供依据和原则，指导各地可根据实际情况制定相应的改革方案。

不求华丽，但求实用，鼓励大胆改革。“借鉴港澳、对标京沪，大胆探索环评改革措施，形成可复制推广的制度和经验，并因地制宜、稳步推进各项改革措施的落实”。

这改革的基本原则之一已经讲得很明白了。

（二）赋予广深等地更大权限

指导意见明确，赋予广州、深圳市和珠海横琴新区省级环评管理权限。

很多人对此颇为大惊小怪，实则是不了解环评管理权限的划分。

实际上，上述权限早已赋予了，只不过在这份文件里进一步强调罢了。

环评法第二十三条规定了生态环境部负责审批项目环评文件类别，并特别指明：

“前款规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定”。

也就是说，环评文件的审批权限，是由政府划定原则，生态环境部门制定具体名录。

一份指导意见是不具备划定环评文件分级审批权限的。

这就好像“321事故调查报告”一样：所有的处理处罚都不是事故调查组直接作出的，而是有相应管理权限的机关作出的。

广东省生态环境厅负责审批建设项目名录（2017）年本，已经明确赋予了广州、深圳省级环评审批权限；2019年本进一步赋予广州、深圳市及珠海横琴自贸区省级环评审批权限。

反过来讲，赋予这些地区省级环评管理权限也没什么大不了的。简政放权是大趋势，多少原先部里审批的项目，早已下放至地级市生态环境部门。

环评经过这么多年的发展，早已积累了丰富的经验。

社会在发展进步，副省级城市、经济特区、自贸区本身就具有很大的权限，也承担改革试点的功能，已为全省乃至全国形成多少可复制经验。

上海等自贸区试点市场准入负面清单的成功实践，带来了全国的市场准入负面清单，如今已发布了2019年本，其中的意思不解自明。

（三）深圳未来值得期待

1980年8月全国人大常委会颁布了《广东省经济特区条例》，深圳经济特区正式成立。1992年7月1日，第七届全国人大常委会第二十六次会议正式授予深圳立法权。

正是因为经济特区立法权，允许先行先试权。这一项重大政策优势，助推深圳在各个领域走在了全国前列的位置。

1993年4月，深圳市一届人大五次会议通过了《深圳经济特区股份有限公司条例》和《深圳经济特区有限责任公司条例》。

这是我国第一批公司法，成为深圳建立和完善市场经济体制的开路先锋，也为国家制定公司法提供了立法试验。

反观环保领域，深圳市龙岗区2014年7月印发文件，对登记表项目实行备案管理。 

2014年12月，深圳市人居委制定了《深圳市建设项目环境影响登记表备案实施办法》，报告表实施备案制。

不知道深圳市是不是最早实施登记表备案的地区，但最终国家的确对所有登记表实施备案管理，相信试点经验功不可没。 

深圳市1994年即制定了《深圳经济特区环境保护条例》，2006年制定《深圳经济特区建设项目环境保护条例》。

2018年12月27日深圳市第六届人民代表大会常务委员会第二十九次会议，对《深圳经济特区建设项目环境保护条例》进行了修订，修订内容影响重大。

如第八条规定：“市生态环境主管部门应当根据建设项目可能造成的环境影响程度和环境管理需求，制定本市建设项目环境影响审批管理名录和备案管理名录，并向社会公布”。

“未纳入本市建设项目环境影响审批管理名录和备案管理名录的，无需实施建设项目环境影响评价审批或者备案”。

翻看《深圳市建设项目环境影响审批管理名录和备案管理名录》，据不完全核对，深圳市将国家“分类管理名录”编制报告表的项目进行细化，根据环境影响程度分别实行审批或告知性备案。

而对于国家“分类管理名录”中规定的“登记表”，则直接豁免环评管理，连网上备案都不用。

即“不在深圳市名录内的项目，无需审批或备案”。该项改革步伐之大，超乎很多人的想象。

但是，深圳市的环保管理工作不一样做的很好吗？

深圳市盐田区、罗湖区、坪山区、大鹏新区、福田区已被环境部命名为“国家级生态文明示范区”；南山区被命名为“绿水青山就是金山银山实践创新基地”就是最好的证明。

近期，国家战略“粤港澳大湾区规划”、“支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区”等的实施，赋予深圳更大的权限和寄予更大的希望。

“用足用好经济特区立法权，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定”。

深圳未来环保管理的改革，也许就是国家环保管理改革的方向，值得期待。

（四）强化分类管理

广东省环评改革的总体思路，有一条是“以改善生态环境质量为核心”，即不能因为改革而使生态环境质量恶化。

因此就有了强化分类管理。“以生态环境质量为底线，对生态环境影响大、风险高的行业及建设项目实施重点管理，该严则严；对生态环境影响小、风险可控的实施简化管理，能简就简”。

长期以来，规划环评始终走不出一个困境，即规划环评未充分发挥作用。

很多规划环评通过审查之后被束之高阁，甚至有时候都忘记有这么一回事，至于5年左右主动进行跟踪评价的，则更少。

广东省本次改革强调，在强化区域规划环评实效的基础上，严格重点行业建设项目环评管理，简化一般行业建设项目环评管理，具体包括试行环评豁免、告知承诺制、精简环评文件内容等。

强化区域规划环评，发挥“强化空间、总量、准入环境管理，划框子、定规则”的作用。

在此基础上，项目环评不但报告可以大幅度瘦身，而且类别上也可以一定程度简化，报告书降为报告表。

规划环评条例第二十三条明确：已经进行环境影响评价的规划包含具体建设项目的，规划的环境影响评价结论应当作为建设项目环境影响评价的重要依据，建设项目环境影响评价的内容可以根据规划环境影响评价的分析论证情况予以简化。

既然规划环评已经评过一次了，项目环评确实应该简化。

广东省的环评改革指导意见就是落实了如何简化问题。

（五）环评与排污许可融合

环评被认为是建设项目的“准生证”，排污许可证被认为是建设项目的“身份证”。

长期以来，环评在我国环境管理中的地位十分“强势”。

然而，“十三五期间，我国逐渐简化环评制度，确定排污许可核心制”。

环境部强调：加快环境管理制度衔接整合，尽快形成以排污许可为核心、精简高效的固定源环境管理制度体系。

这说明“身份证”越来越重要。本身环评就是准入方面的制度，实际落实还得靠“身份证”。再说，排污许可证是动态管理。

然而对于如何做好环评和排污许可的衔接，是个头疼的问题。

排污许可申请与核发规范一个接一个地发布，企业填报起来却是难度不小，很多企业都聘请了第三方来完成排污许可证的申请填报。

广东省本次改革提出：试点环评和排污许可申请统一受理、同步审查，实现“一个项目，一次办理”。

环评与排污许可融合值得期待。

环评改革的趋势已经很明显了，环评法的修订也不远了。各地的环评改革，其实是为环评法的下一次修订提供实践经验。

编辑：君君.环评互联网

来源：清合

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